A VALORIZAÇÃO DO CIDADÃO FRENTE À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Giovanni D'Andrea*
ABSTRACT
- INTRODUÇÃO
No Brasil,
inobstante a implantação da Disciplina de Direito Administrativo ter ocorrido
em 1851, até bem pouco tempo não se falava em processo administrativo,
surgindo, muito tempo após, a Lei 9.784/99, Lei do Processo Administrativo no
âmbito federal, como marco no estudo da processualidade administrativa
brasileira. Sua gênese tem embasamento no artigo 5º, inciso LIV, CF/88, que
trata do devido processo legal, bem como no inciso LV do mesmo, que trata dos
princípios do contraditório e da ampla defesa.
A legislação e a
doutrina vieram contemplar a participação popular nos atos proferidos pela
Administração. O cidadão pode e deve participar ativamente do processo
administrativo, seja como parte, como terceiro interessado, ou mesmo como
integrante de grupos sociais organizados e com poder de representatividade,
sendo que nesta participação o administrado deve, ainda, respeitar os limites
impostos pela legislação, tanto constitucional quanto infraconstitucional.
Devido ao
caráter, na maior parte das vezes, público do processo administrativo, há
situações em que o próprio administrado irá participar, nele realizando atos, e
outras vezes em que este irá participar como ouvinte, como consultado
(audiências públicas) ou até mesmo "fiscal", visando verificar a
legalidade e moralidade entre outros princípios que norteiam o processo
administrativo. Por outro lado, os administrados, na maioria das vezes, não
conhecem bem o direito de intervenção nos processos administrativos, que podem
até conter elementos de caráter privado, mas que carregam em seu bojo a
prevalência e supremacia do interesse público.
Existem vários
procedimentos administrativos nos quais a Administração Pública figura em um
extremidade e o administrado, como parte, na outra. Nestes casos o administrado
irá exercer o direito subjetivo na defesa de interesses exclusivamente
privados, havendo o interesse público de um lado muitas vezes resistido pelo
interesse privado do outro. Exemplos destes procedimentos são os processos de
desapropriação, imposições de multas e processos disciplinares contra
servidores públicos.
Outrossim,
existem procedimentos administrativos nos quais o cidadão, inobstante não ser
parte individualmente interessada, pode diligenciar como verdadeiro fiscal da
lei e defensor dos princípios que regem o processo administrativo. Tal
participação se dará através de denúncia pública ou mesmo outro tipo específico
de recurso administrativo, onde o terceiro interessado denunciará os vícios do
processo, devendo a Administração Pública retificar, caso seja possível, ou
mesmo declarar nulo o procedimento. Outro exemplo de participação do
administrado como terceiro interessado é o acesso às contas públicas.
O administrado
como integrante de grupos sociais nacionais com poderes de representação, é
outra forma de representatividade do administrado, quais sejam, sindicatos,
associações, conselhos profissionais, ONG’s, partidos políticos entre outros.
Podem participar através de consulta pública, antes da tomada de decisão em
matéria de interesse geral ou mesmo de interesse do grupo ao qual representam,
integrando colegiados públicos para tomada de decisões de interesse geral ou do
grupo que representam, ou mesmo apresentando requerimentos, denúncias, ofícios,
etc.
A Magna Carta em
seu artigo 1º, inciso II e, também, no parágrafo único lança os fundamentos da
participação popular no processo administrativo, na Administração Pública: “A República Federativa do Brasil,
[...] constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
[...] II – A cidadania; [...] Parágrafo único. Todo poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente [...]”.
O particular,
ainda, conta com os instrumentos de intervenção na Administração Pública,
gerando, por consequência, o processo administrativo, podendo lançar mão de
vários instrumentos processuais ou expedientes administrativos, alguns
tutelados no próprio texto constitucional e outros na legislação
infraconstitucional, tais como: o pedido de informação, inciso XXXIII, do art.
5º da CF/88; petição aos poderes públicos, inciso XXXIV, alínea a) do art. 5º
da CF/88; obtenção de certidões, art. 5º, inciso XXXIV, alínea b) da CF/88;
exame e apreciação de contas municipais, parágrafo 3º do art. 31, da CF/88;
pedido de intervenção no município, art. 35, II, CF/88; reclamação
administrativa; § 3º do art. 37 da CF/88; denúncia de ilegalidade ou
irregularidade perante o tribunal de contas, art. 74, §2º da CF/88;
representação contra atos de improbidade administrativa, Lei 8429/92, art. 14;
intervenção em processo licitatório, Lei 8.666/93 arts.4º, 7º e 41 e pedido de
audiência pública, CONAMA, Resolução 09/87, art. 2º e Lei 8666/93, art. 39,
entre outras previsões de audiência pública.
A participação
do administrado no processo administrativo ainda é algo novo, o processo
administrativo tornou-se um instrumento importante para dar sustentação aos
atos praticados por seus representantes, evitando com isso a prática de abusos.
A legislação positiva tem se esforçado no intuito de incluir o cidadão no
contexto das decisões político-administrativas, como forma de inclusão social e
política. Os legisladores se esforçam em produzir leis que contemplam a
participação do cidadão, contudo, a cultura popular não avança com a mesma
velocidade, haja vista que o “monstro” do índice de analfabetismo começa aos
poucos a ser “assassinado”, o sutil conhecimento das leis está concentrado nas
mãos de uma ínfima parcela mais culta desse “nosso” Brasil.
Nos dizeres de
de Mello, Celso A. Bandeira, sendo o processo administrativo “uma sucessão
itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado
final e conclusivo”; incluímos o ato administrativo militar, que sendo
praticamente uma espécie do gênero ato administrativo, seus princípios estão
estruturados da mesma maneira, ou seja, ato administrativo militar é todo
aquele derivado de uma das Forças Armadas, criando, modificando, extinguindo
relação jurídica referente ao servidor integrante dos quadros da Administração
militar, bem como em relação aos próprios órgãos integrantes da composição
militar. Não difere do ato administrativo, em geral, mormente por ter sido
praticado por uma autoridade militar, no âmbito da Administração Militar.
2. A MOTIVAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A Lei nº.
9.784/99 alçou a motivação à categoria de princípio, e por este deve o
administrador justificar fundamentadamente seus atos praticados. A doutrina
majoritária entende que tanto o ato vinculado quanto o discricionário deve ser
motivado, pois isto além de ser uma garantia de legalidade, dizendo respeito
tanto ao interessado como a própria Administração, permitindo a verificação da
legalidade do ato; é uma questão de democracia, assim o povo poderá exigir do
Poder Público a motivação dos atos que interfiram na vida social, sendo também
que este dever de motivar esbarra numa questão de cidadania, um dos fundamentos
da República, conforme artigo 1º, inciso II, da Constituição Federal.
O princípio da
motivação rege a Administração de todos os Poderes do Estado, melhor dizendo,
de todas as funções do Poder do Estado, aparecendo na Magna Carta
explicitamente, como na atividade administrativa do Judiciário; ou
implicitamente, quando decorre dos princípios basilares da Administração
Pública, arrolados no art. 37, caput: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Dado a
importância do princípio da motivação, este vem alcançando previsão em
constituições estaduais, v.g., na
Constituição do Estado de São Paulo. Já no âmbito federal, a Lei nº. 9.784/99,
que “regula o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal”, traz no “Capítulo XII - Da Motivação”, os atos administrativos que deverão
ser motivados, in verbis:
“Lei nº. 9.784/99, art. 50 – Os atos
administrativos deverão ser motivados com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando:
I – neguem, limitem ou afetem direitos ou
interesses,
II – imponham ou agravem deveres encargos ou
sanções;
III – decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade
de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência
firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais.
VIII – importem anulação, revogação,
suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1º - A motivação deve ser explícita, clara
e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos
de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso,
serão parte integrante do ato.
§ 2º - Na solução de vários assuntos da
mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos
das decisões desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3º - A motivação das decisões de órgãos
colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de
termo escrito.”
De acordo com a
Carta da República, que em seu artigo 93, inciso X, que assim dispõe: “As
decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública,
sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros”;
alguns administrativistas entendem que se fosse a vontade do legislador
constituinte que todos os atos administrativos devessem ser motivados, teria
previsto, porém restringiu este dever às decisões administrativas dos
tribunais.
Por este, e pelo
art. 50, trazido acima, alguns doutrinadores entendem que a motivação só é
obrigatória para a Administração nas hipóteses em que a lei exigir
expressamente. E, fundamentam sua posição no fato de que a lei expressamente
expõe os atos administrativos que devam ser motivados, a contrario sensu, os outros atos, não inclusos na normatização,
não precisam ser motivados. Aproveitando a discussão, o referido artigo ao
exigir a motivação, não distingue os atos discricionários dos vinculados,
fazendo-se valer para ambos!?
Celso Antônio
Bandeira de Mello, em relação ao assunto, assim ministra: “A restrição do dever
de motivar às hipóteses arroladas no art. 50 parece-nos inconstitucional.” Data vênia não entendemos como restrição
do dever de motivar, mas sim como obrigação de motivar estes arrolados, sendo
que os outros, salvo expressa disposição legal, a Administração pode ou não
motivá-los, sendo discricionários e, não tão somente tem que restringir a
motivação a estes expressos.
Mas,
predomina o entendimento de que a motivação é dispensável nos atos
discricionários, porém, se houver motivação do ato discricionário, o agente
ficará vinculado a essa exposição de motivos. E, se ficar provado que não há
correlação entre a situação fática, jurídica e a motivação, o ato
administrativo poderá ser invalidado, sendo caso de anulação ou nulidade.
Em suma o tema é
de grande divergência na doutrina, há entendimento no sentido de que nenhum ato
precisa ser motivado se não houver expressa previsão legal, a não ser os
decisórios, também o há no sentido de que todos os atos deverão ser motivados
baseados no princípio da moralidade, e, por fim, a mais tradicional, que ensina
que somente os atos vinculados devem ser motivados, sendo que mesmo sem
necessitar de motivação, os discricionários, se forem motivados ficarão
vinculados aos motivos alegados para todos os fins de direito, em razão da
necessidade de observância da ...
3. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Sobre a teoria
dos motivos determinantes, Celso A. B. Mello, afirma que:
Os motivos que determinaram a vontade do agente, isto
é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato.
Sendo assim, a invocação de motivos de fato falso, inexistentes ou
incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a
lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática
do ato. Uma vez enunciados pelo agente, os motivos em que se calçou, ainda
quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só
será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam.
Esta teoria,
advinda do direito francês, guarda razão em que o motivo do ato deve ser
compatível com a circunstância de fato geradora da manifestação da vontade,
devendo haver correspondência exata entre os motivos e a realidade. Para o caso
de haver motivação num ato discricionário, esta vincula o agente ao que foi
expresso, e se o interessado provar o contrário, o ato estará viciado no
motivo.
A
discricionariedade envolve decisões administrativas e, portanto, jurídicas,
sujeitas ao império dos princípios constitucionais que presidem a Administração
Pública, v.g., legalidade,
eficiência, impessoalidade, publicidade e moralidade administrativas (art. 37,
caput, CF/88), além de submeter-se aos princípios constitucionais da igualdade,
devido processo legal, razoabilidade, direitos de defesa das posições
jurídicas, motivação administrativa e interdição à arbitrariedade dos Poderes
Públicos, garantias dos administrados vazadas em normas constitucionais.
Já quando se
trata do controle jurisdicional dos atos administrativos, a motivação dos atos
administrativos, além de conferir transparência, ressaltando as características
do Estado Democrático de Direito, facilita um autocontrole pela própria
administração sem prejuízo do controle pelo Poder Judiciário; sendo que este
além de analisar o aspecto da legalidade do ato, deverá, também, analisar sua
conformação com os princípios relativos à Administração Pública, principalmente
o da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade.
A Administração
Pública, sempre visando o interesse público, em regra, anula os atos
administrativos que possuem vício de legalidade, todavia quando o vício e
reconhecidamente de menor gravidade, pode-se fazer o saneamento básico, ou
seja, refazer o ato, sanando este vício, onde a doutrina chama este saneamento
de convalidação ou sanatória.
A invalidade do
ato se dá quando este está em desacordo com a lei, porém a invalidade pode
conter vícios sanáveis, de menor gravidade; situação em que o ato é anulável,
admitindo a convalidação, embora a Administração não seja obrigada a convalidar
o ato. Não é um dever, é um poder da Administração, onde esta julga a
conveniência e oportunidade da sanatória. Há, outrossim, os vícios insanáveis,
de maior gravidade situação em que o ato é nulo, não admitindo a convalidação.
.
Analisando o
elemento sobre o qual o vício se assenta, saber-se-á se há possibilidade da
sanatória. São convalidáveis os atos que tenham vícios na: a) competência,
desde que não tenha sido outorgada em caráter de exclusividade, havendo a
ratificação do ato; b) forma, quando não seja essencial à validade do ato e c)
objeto, quando se tratar de objeto plúrimo, havendo uma reforma com a edição de
novo ato corrigindo o primeiro. Os efeitos da convalidação são sempre ex tunc.
Não são convalidáveis os atos que tenham vícios no: a) objeto, tratando-se de objeto único; b) finalidade, quando houver desvio do interesse público no momento da prática do ato, o que impede qualquer possibilidade de alteração; c) motivo, a situação de fato que impõe ou enseja a prática do ato deverá ter ocorrido, caso contrário, nulifica o ato e d) razoabilidade, a falta de congruência entre o motivo e o ato.
Segundo Celso A.
Bandeira de Mello é pacífico dizer que:
Discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos
limites da norma legal, e pode ser definida como a margem de liberdade
conferida pela lei ao administrador a fim de que este o cumpra o dever de
integrar com sua vontade ou juízo a norma jurídica diante do caso concreto,
segundo critérios subjetivos próprios, a fim de dar satisfação aos objetivos
consagrados no sistema legal. Não se confundem discricionariedade e
arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente, o agente estará agredindo a ordem
jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em
consequência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente [...]. Em
rigor, não há, realmente, ato algum que possa ser designado, com propriedade,
como ato discricionário, pois nunca o administrador desfruta de liberdade
total. O que há é exercício de juízo discricionário quanto à ocorrência ou não
de certas situações que justificam ou não certos comportamentos e opções
discricionárias quanto ao comportamento mais indicado para dar cumprimento ao
interesse público in concreto, dentro dos limites em que a lei faculta a
emissão deste juízo ou desta opção.
Concluímos que
os limites jurídicos da discricionariedade administrativa advêm inevitavelmente
do Estado Democrático de Direito, já que nessa espécie de ordem normativa não
há poderes absolutos ou incontroláveis, oferecendo, então, limites. Não
escapando a Administração Pública da submissão às normas constitucionais,
tampouco se percebe como lhe seria possível construir, com base em atos
administrativos, em proveito próprio, campos de indevida imunidade à incidência
da Constituição.
Segundo a Lei
4.717/65, os vícios que geram a possibilidade de anulação são os vícios
relativos ao sujeito, quando este não for competente para o ato, por usurpação
de poder, ver CP, art. 328, excesso de poder e função de fato. Os relativos ao
objeto dão-se quando este viola lei, regulamento ou outro ato normativo.
Relativos à forma, que consiste na omissão ou na observância incompleta ou
irregular de formalidades indispensáveis à existência do ato.
Relativos ao
motivo, onde a inexistência desses se verifica quando a matéria de fato ou de
direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido. E, relativos à finalidade,
podendo se dar o desvio quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, colocando o interesse particular acima do interesse público,
sendo comprovado por motivação insuficiente ou motivação contraditória,
irracionalidade do procedimento etc.
Em Direito Civil
estuda-se que nulidade envolve sempre interesse público e anulabilidade envolve
interesse precipuamente privado, assim sendo, nulidade não se convalida, mas
anulabilidade sim. O ato administrativo envolve sempre interesse público, razão
pela qual somente poderia ser nulo, nunca anulável. Assim sendo, a respeito da
teoria da anulabilidade no direito administrativo, há entendimento no sentido
de que somente pode existir ato nulo, sendo inadmissível cogitar-se de ato
administrativo anulável, pelo simples fato de que o ato administrativo envolve
sempre interesse público, o que enseja a sua nulidade. Em contraposição,
entende-se que um ato administrativo de qualquer espécie pode ser anulado.
Pois, é comum na Administração a chamada sanatória do ato administrativo, como
vimos acima. Quando é praticado um ato sanatório, está se admitindo que o ato
administrativo seja anulável, visto que se não houvesse a possibilidade do ato
ser anulado, não haveria sanatória, o ato seria nulo.
Já, diante de
uma ilegalidade, sobre a Administração estar obrigada a anular o ato ou ter
apenas a faculdade de anulá-lo, há os que defendem o dever de anular, e que se
apegam ao princípio da legalidade e os que defendem a faculdade de anular
invocando o princípio da predominância do interesse público sobre o particular.
Também há entendimento no sentido de que ainda que a Administração tenha o
dever de anular o ato ilegal, dado o princípio da legalidade, poderá deixar de
fazê-lo, quando o prejuízo resultante da anulação for maior que o decorrente da
manutenção do ato ilegal, já que quem norteia a decisão é o interesse público.
Ainda que se reconheça essa possibilidade à Administração, é necessário
observar se do ato não se origina dolo; se não afeta direitos ou interesses
privados legítimos e se não causa dano ao erário.
4. PODER-DEVER DE AUTOTUTELA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
“O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé”; eis, in verbis, a cabeça do art. 54, da Lei 9784/99, que regula o
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
No art. 53, da
referida lei, vimos que: “A Administração deve anular seus próprios atos,
quando eivados de vício de legalidade [...]”. Estudando Maria S. Z. di Pietro,
sobre o poder de autotutela da Administração Pública, lemos que este fatalmente
decorre do princípio da legalidade, já que a Administração Pública está sujeita
à lei, cabendo-lhe o controle da legalidade. Ainda, por Maria Sylvia, que o
poder da Administração está consagrado em duas súmulas do Supremo Tribunal
Federal, quais sejam:
l STF
- Súmula nº. 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.
l STF
- Súmula nº. 473: A administração pode anular os seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos,
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
A bem da
verdade, outro limite à autotutela surge na necessidade de se verificar o
devido processo legal, com ampla defesa e contraditório ao interessado, sempre
que a sua aplicação possa levar a restrição a direito de terceiro. Garantia de
ordem constitucional, observemos o artigo 5º, LV, CF/88: “aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Isso significa uma severa restrição ao
poder de autotutela de seus atos, de que desfruta a Administração Pública. Não
se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a validade da
desconstituição de ato anteriormente praticado à justificação cabal da
legitimidade dessa mudança de entendimento, arcando à Administração Pública com
o ônus da prova. A ausência ou inconsistência da motivação acarreta a nulidade
do ato de tutela. DALLARI
Na esfera administrativa, não pode haver
privação de liberdade ou restrição patrimonial, sem o cumprimento do seguinte
pressuposto: a consagração legal do processo administrativo em sentido
constitucional. A acolhida do devido processo legal administrativo assegura o
contraposto para o cidadão frente ao poder da Administração de autotutela do
interesse público. BACELLAR FILHO
O Princípio da
Segurança Jurídica, que é de onde deflui este artigo, é entendido como um
princípio jurídico subdividido em duas partes, uma de natureza objetiva, que
envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo
quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Visa-se a proteger o
direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, positivado na
Constituição Federal de 1988, no artigo 5º, inciso XXXVI. De natureza
subjetiva, a outra subdivisão concerne à proteção à confiança das pessoas no
que diz respeito aos atos, procedimentos e condutas do Estado, em todos os
aspectos de sua atuação. A doutrina moderna entende que o aspecto subjetivo
desmembrou-se no princípio da proteção à confiança.
Além da
Segurança Jurídica, pode-se falar em outros limites a autotutela, e que se
verificam em razão de sua adequação ao meio jurídico no qual está inserida e
que estabelece outros princípios a serem observados, e que se aplicam a
Administração Pública, dentre eles os princípios da Razoabilidade,
Proporcionalidade, Boa-fé, e outros. Nessa situação, deverão os princípios
serem observados sempre que a Administração Pública venha a agir e
especialmente quando atinja terceiros.
Somente com o
advento da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que a União referiu-se à
segurança jurídica, tanto como princípio geral da Administração Pública , com
sede na Constituição, justificando a permanência no mundo jurídico de atos
administrativos inválidos, como valor constitucional a ser ponderado, em
determinadas circunstâncias, em comparação com os princípios da Supremacia da
Constituição e da nulidade ex-tunc da
lei constitucional.
Sobre o prazo de
cinco anos, vimos que, a possibilidade de anulação com fulcro no art. 54 da Lei
nº. 9.784/99 pode ser assimilada, a partir do paradigma jurisdicional, a uma
ação rescisória. Esta “má” comparação justificaria, inclusive, este prazo
decadencial de cinco anos criado pelo art. 54.
Concluímos,
então, que inobstante a Administração Pública tenha o poder-dever de
autotutela, ele não pode ser exercido ignorando-se o ordenamento jurídico como
um todo, em que está inserido, encontrando limites que visam justamente
garantir o direito de terceiros e que não podem ser colocados de lado
especialmente porque estamos inseridos num Estado de Direito, senão perderíamos
uma de suas características essenciais: a Segurança Jurídica.
5. CONCLUSÃO
Para analisarmos
a importância do processo e do ato administrativo no cotidiano do cidadão
brasileiro face ao Direito Positivo, enfocamos o eixo central do Direito
Administrativo que hoje esbarra no conceito de ato administrativo, embora este
eixo esteja causando “mal-estar” pelo esgotamento deste modelo. Tem-se
discutido novo eixo, tal como o de “processo administrativo”, ou o de “relação
jurídica administrativa”.
Para se ter uma
idéia do novo eixo a se ter em conta, não podemos deixar de definir o ramo
inteiro que cabem os institutos, porém a diversidade das definições indica o
desencontro doutrinário do conceito de Direito Administrativo, variando o
entendimento consoante o critério trazido pelos autores que buscam definir seu
objeto.
a) Escola do Serviço Público fixou a
competência dos Tribunais Administrativos em função da execução dos serviços
públicos. Na verdade o objeto do Direito Administrativo ultrapassa este
conceito deixando de lado algumas matérias.
b) Noção de Poder Executivo, também
insuficiente porque os outros poderes também exercem atividade administrativa.
Numa tentativa de aperfeiçoar considerou-se o conjunto de princípios jurídicos
que organizam a atividade do Executivo, incluindo os órgãos descentralizados e
as atividades administrativas exercidas atipicamente por outros Poderes. Porém
falha quando observamos que há matérias submetidas ao direito privado, civil e
comercial.
c) Teleológico. Entendimento de que o
Direito Administrativo compreende normas que disciplinam a atividade concreta
do Estado para consecução de fins de utilidade pública, ou seja, disposição
normativa da atividade do Estado-poder, de criação de utilidade pública, de
maneira direta e indireta.
d) Negativo ou Residual. Tem como
objeto as atividades desenvolvidas para a consecução dos fins estatais,
excluídas a legislação e a jurisdição ou somente esta.
e) Administração Pública. O Direito
Administrativo é o conjunto de princípios que regem a Administração Pública. O
conceito foi desenvolvido enfatizando os atos jurídicos tipificados pela
auto-executoriedade, mas padece de defeito, v.g., nos casos da licença,
autorização, permissão, que não tem força coercitiva, embora também sejam atos
administrativos.
f) Distinção entre Atividade Jurídica e
Social do Estado. Por José Cretella, Direito Administrativo é o “ramo do
direito público interno que regula a atividade jurídica não contenciosa do
Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral”.
g) Relações Jurídicas. Direito
Administrativo é o conjunto de normas que regem as relações entre a
Administração e os administrados; também não satisfatória porque não compreende
outros ramos do direito, como o constitucional, penal, processual etc., que também
têm por objeto relações desta natureza.
Em suma, pode
ser entendido como: “Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se
utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
Já quanto ao
objeto, também teremos alguns critérios, tais:
a) Escola Legalista, Empírica,
Exegética ou Caótica. Limitação na compilação das leis e sua interpretação
jurisprudencial dos Tribunais Administrativos, formando esta escola, sendo o
Direito Administrativo sinônimo de direito positivo. Mas, este direito não se
esgota nas leis e regulamentos administrativos.
b) Direito Administrativo e Ciência da
Administração. Separação do estudo. O direito ficou com a atividade jurídica do
Estado, tendo por objeto a tutela do Direito, com exclusão das funções
legislativa e jurisdicional, e para a ciência a atividade social, incluindo a
atuação do Estado-poder na saúde, educação, cultura, economia etc.
c) Técnico-científica com construção
doutrinária de forma mais sistemática e científica atribuindo ao Direito
Administrativo instituições jurídicas próprias, diversas das pertinentes ao
Direito Civil.
Atualmente a
valorização do direito do particular sem deixar de lado o poder de polícia que
limita o direito individual, sem ferir as garantias individuais
constitucionais, numa valorização completa da relação jurídica, considerada
esta como “vínculo jurídico, que une uma pessoa, como titular de um direito, ao
objeto deste mesmo direito”, segundo De Plácido e Silva; atualmente tende-se a
transportar o eixo central do Direito Administrativo para a relação jurídica
administrativa, com todas suas peculiaridades, já que esta envolve o processo
administrativo e seu encadeamento de atos administrativos; refletindo numa
maior participação do administrado no “administrativo nosso de cada dia”.
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* Secretário
de Ofício da Procuradoria da Justiça Militar. Advogado. Pós-Graduado em Direito
Administrativo. Pós-Graduado em Direito Militar.
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O monólogo do artista passa a estabelecer diálogo com o público quando sua arte é comentada...